Das legislative Viereck
Eine Übersicht der EU-Gesetzgebung

Rayna Breuer, Holger Thomas, 27. Januar 2010

Oft blicken die Gesetzgeber in Paris, Berlin, Sofia oder Prag zuerst nach Brüssel, wenn sie neue Gestzesvorhaben diskutieren. Denn in der „EU- Hauptstadt“ und im Straßburger Europaparlament werden Rechtsnormen verabschiedet, die eine (un)mittelbare Wirkung auf die Gesetzgebung der Mitgliedstaaten entfalten.

Besonders renovierungsfreudig waren die EU-Mitglieder im Vertrag von Lissabon bei den Gesetzgebungsverfahren der Union. Deutlich machtvoller ist das Europaparlament geworden. In fast allen Politikbereichen ist es gleichberechtigt mit dem Rat, also den Vertretern der nationalen Regierungen, an der Gesetzgebung beteiligt.

Drei Verfahren

Je nach Politikbereich und Zielsetzung kommt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren oder ein besonderes Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung. Eine Besonderheit sind „Rechtsakte ohne Gesetzescharakter“, die als delegierte Rechtsakte (Art. 290 AEUV) und Durchführungsrechtsakte (Art. 291 AEUV) im Vertrag bezeichnet werden (Art. 290 und 291 AEUV).

Hier wird im normalen Gesetzgebungsverfahren nur ein Rahmengesetz formuliert und in der Regel die EU-Kommission beauftragt, europaweit verbindliche Regeln zu erlassen, um die dort gesteckten Ziele zu erreichen. Denn natürlich erfordert nicht jede Regel ein aufwändiges und langwieriges parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren. Mit dieser Methode ist ein schneller, effizienter und trotzdem demokratisch kontrollierter Mechanismus in der EU geschaffen worden, eine Art „Verwaltungsvorschrift“ zu erlassen. Auf keinen Fall dürfen die Ziele des Rahmengesetzes in ihrer Substanz durch die vereinfachten Verfahren geändert werden. In der Zeit vor Lissabon hieß ein vergleichbares Verfahren Komitologie. Da Rat und Europaparlament mehr Kontroll- und Vetorechte im Vergleich zu den früheren EU-Verträgen bekommen haben, müssen die Komitologieverfahren jedoch angepasst werden. Voraussichtlich orientiert sich die EU-Kommission hierbei an den Grundzügen der bisherigen vier Komitologieverfahren.

Ein Gesetz ist jedoch nicht einfach nur ein Gesetz. Rechtsakte der EU, die wir zur Vereinfachung immer als Gesetze bezeichnen, kommen in Form einer Richtlinie, Verordnung, eines Beschlusses und einer „Empfehlung und Stellungnahme“ daher. Alle haben unterschiedliche Auswirkungen auf die nationale Gesetzgebung der EU-Mitglieder. Weitere Informationen dazu finden Sie in unserer Übersicht.

Das legislative Vier-Eck

Drei EU-Institutionen spielen eine zentrale Rolle in dem Gesetzgebungsprozess der Europäischen Union: die Europäische Kommission, der Rat der Europäischen Union - oft nur Rat genannt - und das Europäische Parlament. Im Zuge des Reformvertrags haben auch die nationalen Parlamente der Mitgliedsstaaten ein Mitspracherecht, wenn auch nur sehr eingeschränkt, auf EU-Ebene erhalten. Sie alle bilden das legislative Viereck der EU.

Europaparlament und der Rat sind die beiden legislativen Institutionen der EU. Sie stimmen in fast allen Politikfeldern gleichberechtigt über Gestezesinitiativen ab. Die nationalen Parlamente können die Gesetzesinitiativen in engen Grenzen kontrollieren und versuchen zu Fall zu bringen, aber auch von beiden EU-Institutionen überstimmt werden. Die EU-Kommission darf als vierter Eckpfeiler als einzige EU-Institution Gesetzesentwürfe formulieren, sie alleine besitzt das sogenannte Initiativrecht. Alle 4 Institutionen sind nur im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, dem neuen Standardverfahren, an dem Gesetzgebungsverfahren beteiligt.

Natürlich kann das Europaparlament mit dieser Aufgabenverteilung nicht rundherum zufrieden sein, ist doch das Recht Gesetzesvorlagen zu formulieren eines der wichtigsten Privilegien gewählter Parlamentarier. In Europa muss sich das Parlament damit begnügen, die EU-Kommission aufzufordern einen adäquaten Unionsakt zur Durchführung der Verträge zu erarbeiten. Sieht die EU-Kommission keinen Handlungsbedarf, braucht sie dies nur zu begründen. Die Situation auf Seiten des Rats sieht ähnlich aus. Keiner von beiden kann die EU-Kommission zwingen, aktiv zu werden oder gar den Inhalt des Kommissionsentwurfs vorgeben. Nachzulesen in Artikel 225 und 241 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Die Bürgerinitiative

Auch die Unionsbürger können nach dem neuen Vertrag die Initiative ergreifen und die EU-Kommission auffordern, einen Gesetzesentwurf zu erstellen. Allerdings ist dies eher ein eingeschränktes Initiativrecht, gekoppelt an strenge Auflagen: eine Million Unionsbürgerinnen aus einer im Vertrag nicht konkretisierten Anzahl von Mitgliedstaaten müssen die Initiative unterstützen. Weder kann die Bürgerinitiative der EU-Kommission den Inhalt der Gesetzesvorlage vorschreiben, noch einen bereits beschlossenen Rechtsakt ablehnen. Uneinigkeit herrscht ebenfalls noch darüber, aus wie vielen Staaten die 1 Millionen Stimmen kommen müssen und wie deren Echtheit nachgewiesen werden muss.

Die Änderung der Verträge

Immer schon ging neuen EU-Verträgen großes Polittheater auf der Bühne des Europäischen Rates voraus. Oft wollten einzelne Staatsoberhäupter möglichst viel für ihr Land herausholen und fanden den Blick für das „Große Ganze“ erst tief in der Nacht wieder. Geld und Sonderrechte spielten dabei eine nicht unerhebliche Rolle. Trotzdem führte kein Weg an diesem Verfahren vorbei, da EU-Verträge immer von allen Mitgliedstaaten einstimmig gebilligt werden mussten.

Um „kleinere“ Änderungen an den Verträgen vornehmen zu können,ohne diesen zeitaufwändigen Weg zu beschreiten, wurde im Vertrag von Lissabon das „vereinfachte Änderungsverfahren“ eingeführt. Aber auch in diesem Verfahren müssen die Änderungen durch die Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Und zwar nach deren verfassungsrechtlichen Bestimmungen, dies kann theoretisch auch eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag bedeuten. Soll die EU neue Zuständigkeiten erhalten, muss hingegen immer das „ordentliche Änderungsverfahren“ eingesetzt werden. Im Prinzip entspricht dies dem bisherigen Prozedere.