Komitologie auf einen Blick

Rayna Breuer, Holger Thomas
27. Januar 2010

Alles neu macht der Mai und auch der Vertrag von Lissabon. Bis zum Dezember letzten Jahres wurden viele europäische Regeln nicht nur durch das Europaparlament und den Rat, sondern auch durch die EU-Kommission und ein kompliziertes System von Ausschüssen erlassen. Diese haben zwar keinen Gesetzescharakter, sind aber trotzdem europaweit verbindlich. Komitologie nennt sich dieses Verfahren. In den Ausschüssen sitzen auch nicht Europaabgeordnete, sondern in der Regel Vertreter der Mitgliedstaaten, meist entsandte Experten der Regierungen und keine Abgeordneten der nationalen Parlamente. Wahrscheinlich ändert sich in Zukunft der Namen, aber das Prinzip der Komitologie lebt auch im Vertrag von Lissabon fort.

Geburtsstunde der Komitologie

Als in den 60er Jahren der Rat mit der Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik überfordert war, wurde zum ersten Mal ein Komitologieverfahren geschaffen. Schnell und effektiv sollten mit Hilfe der Kommission Regelungen im Agrarsektor erlassen werden. Wo damals die Ausschüsse ad hoc gebildet wurden, existieren heute rund 300 ständige Komitologieausschüsse, die verschiedene Themenfelder abdecken. Institutionalisiert wurde der Komitologie-Mechanismus mit einem Ratsbeschluss vom Juli 1987, später unterlag dieser mehrerer Novellierungen.

Nach heftiger Kritik über die undurchsichtige und undemokratische Methode, haben 2006 die Europaabgeordneten an Kompetenz gewonnen. Sie haben in einem der insgesamt vier Komitologieverfahren ein Vetorecht. Das Europaparlament wollte sich seine neu gewonnene Gestaltungsmacht im damaligen Mitentscheidungsverfahren nicht durch Komitologieverfahren, in denen es nicht mitreden durfte, entreißen lassen.

Komitologie vor Lissabon

Von Rat und Europaparlament beschlossene Gesetzestexte sind oft sehr allgemein gehalten und geben nur einen Rahmen vor. Um einheitliche Bedingungen in ganz Europa zu garantieren, setzt die EU verbindliche Durchführungsbestimmungen und die Komitologieverfahren ein. Die Substanz eines Gesetzestextes darf jedoch in keinem der Komitologieverfahren geändert werden. Hierzu ist immer ein „normales“ Gesetzgebungsverfahren notwendig.

In allen vier Verfahren erlässt die EU-Kommission die Durchführungsbestimmungen und wird von den sogenannten Komitologieausschüssen beraten. Die Mitglieder der Ausschüsse sind meist Experten auf dem jeweiligen Themengebiet und werden von den nationalen Regierungen entsandt. Die aktuellen Verfahren und die jeweils aktuelle Anzahl der Ausschüssen veröffentlicht die EU-Kommission in einem Komitologieregister.

Je nach rechtlichem Charakter der Durchführungsbestimmungen kommt eines der drei klassischen Komitologieverfahren oder das „Regelungsverfahren mit Kontrolle“ zum Einsatz. Nur im letzten haben die Europaabgeordneten ein gewichtiges Wörtchen mitzureden, dort können sie mit einem Veto die EU-Kommission stoppen. Es wird dann angewendet, wenn das zugrunde liegende Gesetz im Mitentscheidungsverfahren verabschiedet wurde. Der Komitologiebeschluß des Rats aus dem Jahr 2006 sieht auch noch weitere Anwendungsmöglichkeiten vor. Bei typisch exekutiven Aufgaben kommen normalerweise die älteren drei Komitologieverfahren Beratungs-, Verwaltungs- und Regelungsverfahren zum Einsatz.

Die EU-Kommission formuliert in allen Verfahren einen initialen Vorschlag der Durchführungsbestimmung und leitet diesen an den zuständigen Komitologieausschuss weiter, der diesen kommentiert und Änderungen vorschlägt. Im Beratungsverfahren genießt die EU-Kommission die größte Handlungsfreiheit. Sie kann die Empfehlungen des Komitologiausschussen ignorieren. Zu ihrer Freude ist dies immer noch das Standardverfahren. In den übrigen Verfahren haben Rat oder Europaparlament Mitspracherechte.

So sieht es nach Lissabon aus

Auch im neuen Vertrag von Lissabon sind ähnliche Mechanismen vorgesehen. Rechtsakte ohne Gesetzescharakter können dort als sogenannte delegierte Gesetzesakte (Art. 290, AEUV) oder „Durchführungsrechtsakte“ (Art. 291, AEUV) erlassen werden. Wie das genaue Verfahren aussieht ist noch unklar und wird zur Zeit in Brüssel diskutiert. Da das Europaparlament jetzt in fast allen Bereichen gleichberechtigt an der Gesetzgebung beteiligt ist, möchte es natürlich auch bei den Komitologieverfahren mehr Einflussmöglichkeiten bekommen. Eine der ersten Amtshandlung der neuen EU-Kommission ist daher ein neues Komitologieverfahren zu entwerfen. Im Prinzip ist das Erlassen von delegierten Gesetzesakten mit dem Regelungsverfahren mit Kontrolle zu vergleichen, wohingegen die Annahme von Durchführungsakten den anderen drei Komitologieverfahren (Beratungs-, Verwaltungs- und Regelungsverfahren) inhaltlich ähneln wird.

Die vier klassischen Komitologieverfahren in der Übersicht

Beratungsverfahren:

In diesem Verfahren genießt die Kommission die weitesten Entscheidungsfreiheiten. Zuerst leitet die Kommission ihren Entwurf zur behandelten Durchführungsmaßnahme an den Beratungsausschuss weiter. Dieser gibt eine begründete Stellungnahme ab, die die Kommission zwar so weit wie möglich berücksichtigen soll, sie ist aber in ihrer Entscheidung daran nicht gebunden und kann die von ihr für notwendig erachteten Maßnahmen erlassen.

Verwaltungsverfahren:

In diesem Verfahren besitzt der Rat weite Kontrollbefugnisse. Sollte die Kommission die Stellungnahme des Verwaltungsausschusses zum ursprünglichen Entwurf nicht berücksichtigen, wird diese an den Rat weitergeleitet. Er hat dann das alleinige Recht, zu entscheiden, ob er den geänderten Vorschlag der Kommission oder den Entwurf mit der Stellungnahme des Komitees akzeptieren wird. Der Rat kann aber auch beide überstimmen und eine andere Fassung annehmen.

Regelungsverfahren:

Auch hier wird der Entwurf an den Rat verwiesen, sollten die Kommissions-Vorhaben mit den Stellungnahmen des Regelungsausschusses nicht übereinstimmen. Das Europäische Parlament muss in diesem Fall darüber informiert werden. Die Europaabgeordneten kontrollieren, ob der Entwurf der Kommission über die Durchführungsbefugnisse der Kommission hinausgeht. Wenn sie dieser Auffassung sind, dann unterrichten sie den Rat. Weitere Entscheidungskompetenzen hat das Parlament jedoch nicht. Der Rat kann innerhalb einer dreimonatigen Frist den Änderungen zustimmen oder mit qualifizierter Mehrheit eine neue Fassung vorlegen. Bei Ablehnung des Entwurfs durch den Rat, hat die Kommission die Möglichkeit, einen neuen, geänderten oder den alten Vorschlag erneut zu unterbreiten.

Regelungsverfahren mit Kontrolle:

Die ständige Kritik an der Intransparenz der Verfahren und die allgemeine Debatte über den Demokratiedefizit der EU haben 2006 zu der Einführung eines neuen Verfahrens geführt. Nach dem Leitsatz, die EU näher an die Bürger zu bringen, sollte im neuen Komitologieverfahren der Einfluss des Europäischen Parlaments gestärkt werden. Es ist dem normalen Regelungsverfahren gleichzusetzen, nur dass hier das Europäische Parlament über ein Vetorecht zu den Kommissionsvorschlägen verfügt. Es kann mit der Mehrheit seiner Mitglieder den Vorschlag der Kommission ablehnen. Dann darf die Kommission die vorgeschlagene Maßnahme nicht erlassen und muss dem Ausschuss einen geänderten Vorschlag vorlegen.